養老金融資方案利弊

信報財經新聞  2016年1月4日  時事評論

扶貧委員會剛公布退休保障的諮詢文件，其中一個重大課題是，在資源有限的情況下，究竟應否採納「不論貧富」原則，設計一套「公營管理的養老保險制度」，還是沿用「有經濟需要」原則，加強社會保障制度？

觀乎現行的綜援制度，部分長者基於尊嚴，即使貧窮、患有危疾也不願意申領綜援；他們堅持自己有手有腳，不想依靠政府，也不想拖累社會。一般長者年屆退休，若身體健壯，無論在社區中心向年輕人傳授工藝或生活經驗，還是當小販、拾紙皮賺外快，一心都想為社會、為家庭做一點事，證明自己對社會仍有用處。

退休保障要有尊嚴

究竟新的養老金計劃能否脫離綜援制度，彰顯長者生活的尊嚴，肯定他們對香港社會和家庭的貢獻，而不是社會的負累？究竟這種養老金計劃是否有必要把長者劃分為「值得幫」或「不值得幫」的組群，製造負面標籤？還是不論貧富，當清潔工還是老闆，如果他們是香港的一分子，年屆退休年齡，勞動市場不再聘用他們，政府均有責任透過退休保障制度，包括提供穩定收入，照顧及回饋長者，確保他們生活過得有尊嚴，不用擔心將來跌入貧窮線下。究竟香港人能否享有一種有尊嚴的養老金制度呢？

當然，世上沒有免費午餐，如果新的養老金制度要平等地對待一直為香港作出貢獻的長者，回饋他們劃一的養老金，按政府估計，每年新增的開支就要479億元，50年的累積新增開支更高達2萬多億元，亦會加快政府在2023-24年面對結構性的財赤，那麼我們是否值得每年付出幾百億元建立一套在設計上尊重所有人的養老金制度？還是花幾十億改善綜援制度便可了事呢？

 可惜，在今次的諮詢文件中，政府並無清楚界定在全民養老金計劃下受惠長者的公民身份，亦沒有評估計劃可節省多少行政費用，更沒有探討具體的融資方式和影響，政府反而只簡單指出如果實施全民養老金制度，必須大增某種稅項（如薪俸稅、利得稅、開徵銷售稅或薪俸老年稅），以應付未來50年的新增開支。不過，為何須要大增某種稅項，而不是結合多種收入的來源建立養老金制度呢？更奇怪的是，政府在沒有探討具體融資方式下，不斷對開支較大的方案表示有保留，這種判斷是否有先入為主之嫌？

須知道，若坊間能找出開源或整合資源的方法，社會又可承受，即使養老金計劃的開支龐大，只要公眾覺得方案有價值，它仍屬可行；就算最終想不到出路，其他可能方案便只有翻版綜援嗎？民建聯和新民黨的扶貧方案之所以不可取，除了因為它們的方案帶有綜援的弊病、建議金額不足扶貧外，更重要的是它們沒有構想融資安排，未能回應政府經常憂心的公共財政問題。

相反，180學者、全民退休保障聯席（下稱「聯席」）、周永新方案便有提出融資方案，諮詢文件為何不以實證方法評估這些方案的影響及社會可承受的程度，藉此構思可接受的融資方式。

全民派錢非養老金精髓

更重要的是，單純派錢非養老金制度的精髓，要建立一套令長者有尊嚴的養老金制度，政府須為融資安排訂定相關的指導性原則，例如，一、強調社會團結，全民分擔，避免造成納稅人與非納稅人的矛盾；二、能者多付，收入高者或盈利較高的企業應負擔較多，收入較少的應供款較少；三、政府也須預留財政盈餘撥作養老之用，以處理社會上根深柢固的收入與資產分配不均的問題。現嘗試比較兩個較深思熟慮的民間融資方式一、180學者與聯席的融資方案；二、周永新的融資方案，以及它們的優點和問題。

180學者及聯席的融資方案有四種收入來源：一、政府建立1000億元種子基金，專款專用，累積利息收入；二、轉移未來每年強積金供款的一半到養老金制度；三、轉移綜援的標準金、長者生活津貼和生果金的開支；四、向有1000萬元以上盈利的私人企業額外課徵1.9%利得稅【圖】。

這個方案的優點：一、養老金計劃的結餘到2064年仍有充足的盈餘；二、部分體現全民分擔的原則，但透過轉移一半的強積金供款，在職人士包括在職青年毋須額外供款；三、體現能者多付原則，有較多盈利的企業須繳交額外的利得稅。問題是：一、繳交額外利得稅的企業會否把成本轉嫁僱員？二、增加利得稅對香港的營商環境有多大影響？養老金能否刺激更多消費，創造銀髮市場？三、公眾是否同意削弱強積金的個人儲蓄功能？四、收入高的人的強積金供款下降，是否未能體現能者多付的原則？

周永新老年金的融資方案的收入來源：除了要求政府設立500億元種子基金、轉移上述長者社會保障外，還提倡設立薪俸老年稅，要求所有在職人士額外繳交1至2.5%稅款，但此稅種設有應課稅入息的上限12萬元；方案亦不建議轉移一半強積金供款到老年金制度，以免影響強積金的儲蓄功能。

這個方案的優點：一、沒有影響強積金制度及相關持份者的利益；二、體現全民分擔的原則，入息低的人亦要繳交低的老年稅；三、沒有增加利得稅，不會影響香港的營商環境。問題是：一、老年金方案的結餘到2064年將欠巨債，應否延長申領年齡或把它與平均壽命掛鈎，以減低支出？二、老年稅令在職人士須繳交額外的薪俸稅，加上入息高於12萬元的人承擔較低稅率，這會否有向低薪在職人士及中產開刀之嫌？三、長期沒有供款的人又應否享有老年金？

不同的融資方案對不同階層和企業產生不同的影響，究竟影響有多大，社會可以承受多少？政府有沒有其他收入來源（例如外滙基金累積盈利）可動用？ 政府有必要具體評估這些方案的社會影響，探討社會可接受的融資安排，而不是簡單列出增加薪俸稅或利得稅有多大百分比，唬嚇公眾要面對增加稅額的壓力。

香港討論退休保障制度已20多年， 我們應該清楚知道退休保障與扶貧措施有不同的目標。可是，政府及部分社會人士只着眼公共理財，把兩者混為一談，令大眾覺得退休保障屬扶貧措施之一。

政府實應利用這次諮詢，鼓勵市民多討論新的養老金制度能否體現香港的公民價值，回報在香港貢獻一生的長者，令他們退休後的生活過得有尊嚴和安穩？在公共資源有限下，政府宜應與公眾共同探討各種融資方案，構思社會可接受的融資安排，以及清楚釐定受惠長者的公民身份，不要令人覺得這次諮詢純為否定某一類方案，延誤應對人口老化帶來的社會挑戰。

查里斯  政策研究員、社區發展陣線執委成員、社會發展中心成員